阿瓦雷兹：我比过去更强大

在法律体系逐渐完善过程中，主流的法治观念开始重视体系思维，强调法律体系的合宪性，强调立法的宪法依据。

这其中有客观层面的原因，比如说，行政组织法律制度长期缺位，行政法学者都认识到了，相关研究却很难出成果。现代行政活动领域极其广泛，涉及国家事务、社会公共事务的管理，几乎所有社会生活领域都有行政活动的渗透，各个领域都需要有行政法加以调整。

因此，目前我国行政法法典化最现实的选择是行政法典的程序主义。一国的行政法规范是客观存在的，但是，人们对行政和行政法的认识不同，对各类各样法规范的定位有不同理解和把握，或可导致行政法体系迥异。通常所说的行政法典，其实就是某个领域或者某种属性的法规范载体或者形式，是法源中的法律形式。而且，行政法的法典化不应仿效民法典的模式和体例，也不要试图构建整全性的、实体法意义上的行政法典。杨建顺主编：《行政法总论》（第二版），北京大学出版社2016年版，第139-153页。

本文中主要使用行政法之法典化和行政法典化。德国近代行政法学之父OtterMayer的中文译名有不同表述，我将其译为奥特#8226;玛雅，使用奥托#8226;迈耶等译法仅限于直接引用时。[75]参见梁凤云编：《新〈行政诉讼法〉逐条注释》，中国法制出版社2017年版，第606页。

在征补协议问题上，补偿义务因征收行为引发，征收补偿之债是一种法定补偿义务，本质上是意定的法定之债。该文举例认为：在行政委托时，实施主体可能并不具有行政主体资格，一概被认定为重大且明显的违法而判决无效，实不合理。因此，在提出解决方案之前，需要对征补协议本身加以思考。将行政内部行为与事实行为排除在外，有其道理：行政内部行为通常不属于行政诉讼受案范围。

另需说明的是，以自己名义为他人利益的行为在民法理论上还有间接代理（隐名代理）与之对应，但是间接代理并非纯正的代理，与代理的法律结构相去甚远，委托人与第三人之间不存在直接的法律关系。在没有法律、法规、规章甚至三定方案依据的情况下，仅仅因上级政府的委托，使得原本没有征补协议订约权的下级政府具有了该项行政职权，没有该项职权的下级政府也因上级政府偶然的一次委托行为而获得行政主体资格，能够以自己的名义独立对外订约并承担法律责任，这存在着违背职权法定这一行政法基本原则之嫌。

（2）向交易第三人为意思表示。[17]最高人民法院也有裁判主张行政协议应坚持合同的相对性原则。还有的判决则避开不谈，如案例I-N:4。行政协议作为公法与私法的混合产物，对其进行法学上的研究，既要参酌行政行为理论，又要借鉴民事合同理论，已成学界共识。

这亟需我们在学理上对其加以研究，并在法释义学框架内提出一套明确的审查方案。作者简介：陈洁，中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。此时，对行政主体资格的审查，应包含四项内容：代理权的可授予性、被代理组织的权利能力、代理组织的行为能力、是否存在正式的代理权授予行为。[18]从征补协议文本以及签约当时的交涉情况看，行政组织内部的委托关系对于协议相对的私主体一方来说，有时并不是显现的，受托组织以自己名义独立为意思表示甚至最终履行合同，外界有理由相信受托组织就是协议的另一方主体。

（原《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条。最高人民法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款、《征用土地公告办法》第11条和第12条第1款，认为市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿具体实施主体，依法具有订立征收补偿安置协议法定职责。

[39]参见最高人民法院（2017）最高法行申1337号。按照债的相对性原则或更精确而言的法定补偿义务的相对性原则，补偿义务人理应是征收行为作出的主体，即作出征收决定的市、县级政府。

就此前提而言，名为某某办的组织，看似更像行政机关临时组建的内设机构或派出机构，而非是独立的行政主体。因而，跳脱出合同法的局限，放眼于整个债法领域，并在行政行为的对比参照之下对行政协议加以定位[34]，或为一种更为允当的思考模式与研究思路。[66]江必新、邵长茂：《新〈行政诉讼法〉修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第280页。就受托组织的法律地位而言，虽然都采委托说，但是对既有法理出现诸多突破。该观点的提出，表明最高人民法院对行政委托中显名原则随行政实务发展而出现突破的肯定态度。（一）授权说：限于被设组织确是房屋征收部门 《征补条例》第25条第1款明确规定：房屋征收部门与被征收人……订立补偿协议。

本案系集体土地征收，依法应当由县国土资源局组织实施相关具体补偿安置工作，亦即否定被委托组织的行政主体资格。[22]参见程琥：《审理行政协议案件若干疑难问题研究》，载《法律适用》2016年第12期。

而现有的司法裁判及说理，对这一问题的处理存在诸多不妥之处。[70] 学理上，对此也予以肯定。

该案判决的合理性颇有疑处：且不说以协议主体作为行政协议定性标准并不妥当（参见余凌云：《行政协议的判断标准》，载《比较法研究》2019年第3期。另外，在裁判中还需论证，未显示法定有权机关的名义对协议私主体的利益状况不构成影响，以解释允许代理显名原则发生例外的理由。

[35]在行政诉讼被告等同于行政主体的现行行政诉讼背景中，[36]这种思路亦等同于以合同相对性原则来论证协议文本上的订约主体具有行政主体资格。[37]这也违背了依法组织原则，这一行政组织法形成和发展的核心。[11]参见江必新主编：《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第46页。[13]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社2017年版，第2页。

[25]日本学者美浓部达吉也早有先见地提出，例如征收补偿请求权等公法上的债权通常以法律规定为根据，而私法上的债权通常以契约为基础。在司法实务中，没有法律、法规、规章授权的内设机构以自己名义独立对外作出行政行为，通常会被认为是欠缺主体资格。

[7]以案例标题：行政协议。[18]在行政协议诉讼中可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

最后，代理行为以代理人名义，这一处于解释出发点上的问题，却根本上被忽视了。[51]在行政法律关系中，行政行为实施主体须显名意在保护行政相对人及利益相关人自不待言，在征补协议中，如若显名不影响私主体的利益时，不妨允许类推适用例外规则。

补偿，作为被征收人得以请求征收人为一定给付的债的关系而存在。（参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社2011年版，第216、217页。[34]在行政协议被写入《行政诉讼法》之后，我国通说认为，行政协议从属于行政行为。[37]参见沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第33-35页。

该案为了解决名义问题与行政委托法理之间的矛盾，试图针对委托主体提出了三项认可委托关系的并列标准：（1）非为转嫁责任。鉴于管委会设立的行政组织才是本文的研究对象，故不在文中对此进行讨论。

除了该协商权之外，代理组织承担的是依据法律和有权组织的安排履行补偿给付的义务，倾向于执行性质的任务。随着征收补偿相关立法的完善，后续若对房屋征收实施单位资质等相关问题有统一规范，[61]这些规范要求也应一并适用于被设机构或下级政府。

同时，通过法律上的责任主体的确定，又会有助于诉讼案件获得应有的救济。[3]而在行政协议中，行政一方作为协议主体之一，其主体资格与协议效力状态的紧密关联，被行政法律规范和民事法律规范双重确认。

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